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分布式光伏發電的重要政策建議

      2015年3月5日,李克強總理在政府工作報告中,提出了“要大力發展風電、光伏發電、生物質能,要把節能環保產業打造成新興的支柱工業”的重要指示。結合國外發展新能源的歷史和經驗,筆者認為,發展分布式光伏發電將成為推動此項政策的重要途徑。

  雖然2014年國家能源局運籌帷幄,想方設法,銳意改革,出臺了很多鼓勵和發展國內分布式光伏電站的政策,大大促進了分布式光伏發電的進程。然而從去年的完成情況看,極其不盡人意。

  有鑒于霧霾危害民眾的嚴重性,更結合未來電改的適應性,筆者經過仔細研究,同時征求行業內眾多專家和學者的意見,提出徹底解決分布式光伏發電發展緩慢的重要政策建議,以達到盡快將我國轉型為新能源大國的目的。

  一、剛性化可再生能源配額用電指標

  目前可再生能源配額制(以下簡稱配額制)已經似春風拂雨,等待瓜熟蒂落。然而,即使配額制下達,由于缺乏強制執行的措施,就地方執行機構而言,也就是可有可無的擺設。作為一個霧霾如此嚴重的經濟大國,從時不我待的角度而言,剛性化可再生能源配額用電指標是發展可再生能源的重要基礎。對此問題,筆者有如下建議:

  1、將各個地區的可再生能源配額用電指標作為剛性考核指標

  根據能源局的政策規劃,配額制已經提上議事日程。這里我們建議對各個地區不再劃分等級和配額差別,完全按照社會電力消費的耗能情況,考核配額指標。對各地政府領導下達必須占比可再生能源的剛性考核指標,以大大提高政府官員發展可再生能源的積極性。

  2、可再生能源配額用電指標考核部門可以由各地電網實施

  鑒于社會用電的供應和調度絕大部分是由電網公司實施的,同時度電補貼制度下,電網公司同時也是分布式光伏發電的計量部門。因此,電網公司是天然的配額用電指標考核單位。建議政府將此項考核指標落實到各地電網公司實施,相信其推廣和執行能夠得到有力的保障。

  3、鼓勵各地政府層層分解指標,按照固定比例分解到工商企業。

  在霧霾的威脅下,天下除霾,匹夫有責。全體公民都有義務和責任在改變大氣環境的過程中貢獻自己的力量。而作為主要耗能單位的工商企業應該為此做出更大貢獻。分解可再生能源配額指標,按照耗能的固定比例直接要求工商企業使用可再生能源是保證完成配額指標的有力措施。同時規定,如果不能完成配額指標,按照光伏發電標桿電價征收配額指標補償費。

  4、鼓勵工商企業自建和聯合開發可再生能源,尤其是分布式光伏發電,化惰性為動力。

  分布式光伏發電之所以進展緩慢,和工商企業動力不足,傳統能源耗能習慣有極大的關系。在配額制的促進下,相信工商企業會有更大的動力發展可再生能源。因此,應該鼓勵工商企業自建和聯合開發可再生能源,尤其是分布式光伏光伏發電,凡是投資此類項目的企業,可以通過使用可再生能源耗能沖抵配額指標。

  二、免除分布式光伏發電增值稅

  按照政策,光伏發電的增值稅政策在2015年即將到期,目前后續增值稅的減免尚無音訊。鑒于分布式光伏發電的滯后,建議國家在出臺新的可再生能源財稅政策的時候,免除分布式光伏發電產業的增值稅,作為促進分布式光伏發電的重大財稅政策實施。

  三、取消所有分布式光伏發電的上網系統備用費

  目前國家政策已經規定了,取消分布式光伏發電項目接入的系統備用費。但是,國家在規定了自發自用可以改為全額上網的政策中,忽略了分布式光伏電站在接入企業變壓器時候的系統備用費繳納問題,從而導致上述政策無法落地。

  鑒于工商企業在休假、停產以及經營困難的時候,出于企業自身的考慮,經常報停企業內部的變壓器,從而導致安裝在工商企業的屋頂分布式電站無法通過企業變壓器上網。如果需要上網,就要繳納非常昂貴的系統備用費,使得光伏發電企業寧愿選擇棄光,也不愿意發電上網,這大大浪費了社會資源,在電力體制運行中是完全不合理的規定。

  因此,取消所有分布式光伏發電的上網系統備用費是保證電站投資者利益和節約社會資源的必要措施。

  四、建立分布式光伏電站產權制度

  1、分布式電站的立項納入建設規劃的正規管理

  所有分布式光伏電站都是建立在經過規劃批準的建筑屋頂之上。與這些具有完善建設手續的建筑物相比,光伏電站通過規劃備案之后辦理產權登記存在著無法辦理的法律障礙。基于政府工作程序中,土地登記是規劃備案的基礎,絕大多數規劃部門在萬般無奈的情況下,很難接受和辦理。因此,政府應該明確規定,對于分布式光伏電站,只要有與屋頂業主簽訂的租賃合同,就必須給予規劃備案,并且此規劃的撤銷同樣必須經過規劃部門批準。

  2、建立分布式電站的不動產產權制度

  在規劃備案的基礎上,光伏電站實行產權登記制度。經過政府完成備案手續以及政府指定機構驗收電站之后,允許建成發電的光伏電站在有租賃合同的情況下,完成產權登記,最好是能夠頒發分布式光伏電站產權登記證書,擁有者可以和屋頂業主是同一主體,也可以是不同主體。經過產權登記的光伏電站,按照物權法對應的法律條款保證擁有者的利益,成為投資業主的資產登記法律文書。

  3、立法消除分布式電站的存續風險

  經過產權登記的光伏電站,在面臨企業改造、城市改造,土地性質變更等行為時,電站企業能夠以產權主體身份進行協商和談判,涉及政府的應該按照不動產權補償辦法給予補償。如果屋頂業主基于自身發展需要,改造和拆除此類電站,在雙方協商的基礎上,經過政府規劃批準或者備案,可以選擇重新在原址建設光伏電站,也可以是原業主提供其他屋頂,以相同的租賃條件提供給電站業主,以用于重建光伏電站。

  在政府需要企業整體搬遷,企業不再存續的情況下,政府除了承擔因為城市規劃使得光伏電站拆除和重建的損失以外,可以選擇提供其他屋頂,讓光伏電站整體重建。此類電站同時還要確保原批準電價按照20年的時間延續有效。

  五、規定電網成為分布式電站結算主體

  在目前國內信用體系尚未完全建立起來的情況下,要消除電費按時按量繳納的風險,規定電網成為分布式電站結算主體是唯一的解決辦法。

  建議規定分布式發電的收費,全部由電網企業代收代付,可以考慮給予電網適當的征收管理費用。根據國家政策,度電補貼的計量無論是自發自用,還是余量上網均由電網企業認定。所以電網公司不增加技術上的工作量,只增加財務管理上的工作量,應該是最方便、快捷、權威而有信用的電費征收單位。根據筆者測算,銷售收入1000萬元以上的分布式光伏電站可以按照1%的金額向電網企業繳納征收管理費,銷售收入1000萬元以下的分布式光伏電站可以找2%的金額向電網企業繳納征收管理費,都足以彌補電網企業在這其中所支出的成本。

  根據筆者向行業眾多專家和學者征求意見的情況看,以上五條對于徹底解決目前分布式光伏電站進程緩慢的問題將具有實質性的意義。


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